支持易地扶贫搬迁贷款业务遇到困境及解决途径的探讨
易地移民搬迁贷款业务，是农发行为全面落实党中央、国务院关于扶贫开发重大决策部署，支持国家“十三五”时期对居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口而实施的一种信贷扶贫产品。贷款主要用于易地扶贫搬迁安置房建设（或购买）以及与易地扶贫搬迁直接相关的水、电、路、气、网等配套基础设施和教育、卫生、文化等公共设施建设，原居住地的土地复垦及整理，搬迁过程中发生的搬迁补偿、临时过渡费用等。商洛是国家扶贫开发重点县和秦巴山连片特困区县，经过长期不懈的努力，全市扶贫开发工作取得了一定的成绩，但制约全市贫困区域发展深层次矛盾仍未从根本上消除，特别是现有的贫困人口分布在高寒边远山区，生存发展条件差，家庭原始积累少，自我发展能力弱，解决这部分群众的脱贫致富问题，农发行支持易地移民的重要性和政治任务更加重要和迫切。本文就国务院赋予农发行信贷扶贫中遇到的问题和有关途径做浅显的探索，供商榷。
一、农发行支持易地移民搬迁贷款业务的意义
扶贫攻坚是协调推进“四个全面”战略布局，实现全面建成小康社会宏伟的关键。2015年5月，习近平总书记提出，“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精品扶贫、精准脱贫要求”用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战 。2015年6月，习近平总书记在贵州召开的扶贫攻坚座谈会上，针对扶贫形势的严峻，就加大力度推进扶贫开发工作提出了“四个切实”的具体要求，即切实落实领导责任、切实做到精品扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”，明确提出因地制宜，研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，强调通过移民搬迁安置一批。支持扶贫开发工作是政策性银行的应尽职责，是农发行服务国家战略的重要体现，更是一种政治担当和社会责任。做好扶贫开发政策性金融服务工作，对农发行服务国家战略，助力扶贫攻坚，促进可持续发展，提升社会形象具有十分重要的意义。
二、农发行商洛市分行支持易地移民搬迁的有关情况。
（一）商洛易地移民搬迁的基本情况：按照省委、省政府总体部署，2011年——2020年10年时间，商洛市要实施移民搬迁18万户、72万人。截止目前，累计搬迁8.5万户、30.3万人，分别占10年总任务的46.5%和41.7%。时间过半，但该市搬迁任务没有过半，搬迁任务很重，政府需要农发行信贷支持的空间很大。
（二）农发行商洛市分行开展易地移民搬迁贷款业务的情况。农发行商洛市分行采取市、县行领导亲自抓，积极开展主动营销，全力以赴推动易地移民搬迁贷款业务迅速开展。止2015年8月至10月份仅2个多月时间，累计营销7笔33.5亿元，省行审批5笔、30.5亿，投放到位23.4亿。按照国家的规定以及商洛每户住房实际成本需要，大概还有9.5万户，需要信贷资金150亿元左右，资金需求量大，时间紧迫。
三、农发行支持易地移民搬迁贷款遇到问题
（一）政府职能部门对易地移民搬迁贷款业务认识不到位。易地移民搬迁是系统性工程牵扯到前期的水、电、路、气、网配套设施的建设，搬迁工程的选址、被搬迁地农民的意愿等问题；同时工程量大，耗时长，牵扯的单位多，使用资金监管严，政府职能部门领导将“不出事”作为重大的原则，抱着有多少资金干多少事的态度，对易地移民贷款的申请、项目的包装、资料的收集、工作配合形成了“主要领导急、部门不急”的现象，认识不到位的局面暂时难以打开，易地移民搬迁贷款成为剔头的刀子“一头热”的现象。
（二）易地移民贷款投放同搬迁工程进度不同步。按照市委、市政府2011——2020扶贫规划，各级政府从2011年已经开始实施易地移民搬迁工作，农发行是从2015年8月份才由国务院赋予政治任务。按照贷款实施办法，农发行应将地方政府纳入政府易地扶贫搬迁计划，符合贷款条件的拟建工程作为支持对象。但由于农发行政策性贷款介入迟，县、乡政府落实易地移民搬迁工程早，地方政府通过其它途径垫付了部分或全部工程款，但是易地移民搬迁贷款必须支付给拟建工程的招标单位，必须按照工程进度支付贷款，形成了“错时”资金使用难的问题。
（三）易地移民搬迁贷款投放后面临支付难。一是移民搬迁工程早于贷款投放而引发承贷主体有问题。按照农发行的易地移民搬迁贷款投放对象的要求，市、县成立了城投保障房投资开发有限公司（以下简称“开发公司”），属于地方政府出资成立的国有独资及控股公司，农发行贷款投放后由开发公司将款项支付给工程建筑商，但是由于部分工程已是在建工程和快接近完工工程，原来这些建筑商是同移民搬迁工程所在地的乡镇政府签订的建设工程，如何变更承贷主体是制约贷款投放的首要问题。二是贷款投放后，按照农发行内部制定《中国农业发展银行陕西省分行易地扶贫搬迁贷款资金支付监督管理办法（试行）》要求,需要提供工程进度报告、贷前条件落实相关证明材料、项目监督协议、年度易地移民搬迁资金使用情况专项审计报告、易地扶贫搬迁项目建档立卡贫困人口花名册等12大项7小项的佐证资料，这些资料由那个部门收集，那些部门来审核、那个部门来把关不明确。三是面临资金投放后的监管难问题。易地移民搬迁贷款采取政府委托代建购买服务方式运作，由于额度大、还款期限长，贷款项目将面临政府换届，承担主体存续时间长短、担保主体代偿能力及意愿变化等各种不可预见性风险。
（四）农发行干部队伍存在的问题
农发行基层行行无论从人员数量、监管专业知识、监管手段等方面，存在着明显的不足。易地移民搬迁贷款政府需求量大，时间紧迫，农发行县支行从事贷款调查人员有的年龄偏大，有的刚刚进行，对业务不熟悉。人员数量和人员结构、业务技能远远不能满足业务发展的需要。
四、支持易地移民搬迁途径的探索
（一）加大农发行易地移民搬迁贷款业务的宣传力度。易地移民搬迁贷款业务是农发行履行政治使命而推出的新的贷款品种，对农发行基层行经办人员是新业务，需要学习、熟悉的过程，对政府职能部门更是需要认知的过程。所以农发行要组成高层营销团，向政府高层宣传农发行支持易地移民搬迁的信贷政策，特别是利率低、期限长、农发行网点多的优势，并在此基础上采取请进来、走出去的战略，聘请上级行和本行的业务骨干组成讲师团队，向政府部门讲解易地移民搬迁贷款业务的有关政策和操作要求，是政府职能部门熟悉易地移民搬迁贷款的业务流程；再次农发行要派驻业务人员到政府部门一对一的帮助包装符合易地移民搬迁贷款要求的项目，通过多种形式是经办部门在思想认识到扶贫是中央承诺而且必须完成的政治使命，农发行的信贷支持是履行政策性银行的职能，只有政、银合力才能完成这项政治使命。
（二）立足实际，实事求是的解决易地移民搬迁工程中的已建和再建工程。
移民搬迁工程是一项惠民工程，由于贫困、边远山区的贫困农民在搬离故土时有一种留恋的情怀，特别是年轻偏大的农民对故土有强烈的依恋，不愿搬迁；对中年人员由于家庭责任重，对再搬迁后的选址特别关注,没有亲眼见到房屋不想搬；对年轻人由于要成家立业，对搬迁的房屋质量和小区环境和就业有更多的期许，也有观望和看看的想法。各级政府部门为了彻底打消搬迁人员的顾虑，采取了先建成一部分安居工程，让搬迁的农民亲身感受到搬迁新址比原居住地的房屋质量、公共设施、学生入学条件要好的效果，到达他们自愿搬迁、高兴搬迁，搬的出、留的住、能致富的目的。这部分工程，农发行要在尊重事实的基础上，采取地方政府出文件承认原承担主体，同时要尊重事实，凡经审计部门审计证明各项资金确实用到了移民搬迁住房的建设方面，有的工程尚未完成竣工决算，少量工程已经完成审计决算。让特定用途的“易地扶贫搬迁贷款”用于项目建设，还原、腾挪出各类“垫付”资金。
（三）加强调研，科学解决贷款投放后的支付问题
首先要发挥“政府主导”作用。政府《委托代建协议》对承建方有明文要求。农发行应充分发挥地方政府的监督力量，与地方县级政府签订《易地扶贫搬迁贷款专款专用协定》，明确县级政府是保证易地扶贫搬迁信贷资金和监管者，并明确资金被挪用的处罚措施。指定移民办、财政局、审计局、监察局对信贷资金进行审核。出具审核意见书。对于“乡镇政府或政府有关部门负责实施”的移民搬迁项目。由乡镇政府或政府相关部门出具支款申请，交政府审核，由地方政府主要领导签字，农发行按委托申请书确定的金额和账户，将资金支付到由财政局管理无偿财政资金的共管资金账户。再由财政负责审核支付，避免项目资金重复支付。尊重并顺应工程项目规律。同时，作为金融监管与金融服务两手抓、两手硬。根据文件，中标合同、工程预付款、工程进度四方签订、监理认定、部门票据回归、年终票据归集、工程决算时全部票据收集整理完成。而且确定县支行行长为支付管理第一责任人。目前，把支付审核上收到二级分行，只是做到了形式上的严格，一方面二级信贷部门不足以承担如此大的审核工作量。另一方面，对客观实际情况掌握不全面，存在信息不对称问题。因此，让各县行行长作为支付监督第一责任人，最为合理和高效。加强风险防控。建立在政府委托代建购买服务方式基础上的贷款项目，地方政府要通过规范性的文件以及协议等方式，将贷款本息按时足额收回的风险，严格控制、明确政府还款责任，保障委托代建协议的完整履行。
（四）加强干部队伍建设。一是优化干部队伍结构为重点，对全行有一定潜力的中青年干部进行摸底排队，采取“岗位定标，挂职锻炼，上下交流，承担课题”等方式，跟踪考核，加大在工作实践中培养人，考察人，使用人的力度。同时，二级分行有计划的培养一批适应业务发展的管理人员、项目评估人员、风险管理人员、客户营销人员、财务管理人员、信息技术人才等。二是实施培训和重点人才培训工程，完善在职学习、脱产学习、个人自学”三位一体的学习培训体系。发挥网络平台功能，抓好业务骨干和一线员工知识技能培训。三是改进人才管理方式，根据业务需要和新、老交替加快的实际，加快人才流动，不断优化员工专业和年龄结构。四是对一些业务量大、人员少的行，要打破现有格局，有计划地在全行范围内进行调剂、配置、确保业务量和人员数量大体相适应。